碳税的中国方程式

财政部财政科学研究所 苏明,傅志华,许文  2015年01月06日

世界各国青睐碳税

 

近十几年来,一些发达国家在实施碳税(或相关税收)后,从开征碳税国家的实际情况看,减排效果是明显的。

碳税(Carbon Tax)是针对CO2排放行为征收的一种税。是以减少CO2排放为目的,对化石燃料(如煤炭、天然气、汽油和柴油等)消耗所产生的碳排放行为,按其含碳量或者碳排放量所征收的一种税收。

碳税最先于上世纪90年代初在北欧国家实施,并从1992年起在欧盟一些国家得以推广。目前有奥地利、丹麦、爱沙尼亚、芬兰、德国、意大利、荷兰、挪威、瑞典、瑞士、英国、阿尔巴尼亚和捷克等国家开征碳税或气候变化相关税种。北美国家的一些地方政府(如美国科罗拉多州大学城圆石市、加拿大不列颠哥伦比亚省)也开征了类似碳税。日本、新西兰以及法国等国家也在考虑开征碳税。

丹麦对碳税实施效果评估表明,如果不征税,企业将多耗费10%的能源。2005年丹麦企业共减排CO2 230万吨,其中一半归功于碳税。当然,不同国家各有侧重,大部分欧洲国家倾向于开征碳税,而美国则热衷于碳排放权贸易。

从制度建设的基础条件以及制度运行环境来看,碳税相对于碳排放权贸易具有明显优点:一是碳排放权贸易需确定碳排放总量并分配碳排放权,涉及多方利益,在未达成一致前实施难度大,且它对市场环境和基础条件要求较高,而碳税开征则更显灵活性;二是碳税符合污染者付费原则,而碳排放权贸易则允许拥有较多排放权配额的企业在排放量下降时出售其排放权,故碳税相对来说更公平,也更透明;三是碳排放权贸易因交易成本高,一般限于发电业等能源使用大户,碳税适用于所有排放CO2的对象;四是政府可以通过碳税获得收入,并用于节能减排。

当然,碳税也有缺点:一是由于需求价格弹性影响,碳税的减排效果确定性不如碳排放权贸易明确;二是来自企业的阻力较大,企业一般偏好碳排放权贸易。因为如果采用初始排放权免费配给制度,相当于企业获得部分不需要纳税的排放量;另外对于碳排放量大的企业来说,如果企业实现减排,可以对排放权进行出售。

综合来看,碳税和碳排放权贸易都是推进碳减排经济政策的重要手段。着眼于中国国情,碳税制度相对容易推出,对实现2020年自主减排目标可能更具立竿见影的效果;而碳排放权贸易则应根据市场条件情况,作为长远制度建设目标。所以,在目前背景下,我们认为有必要借鉴国际经验,适时引进碳税制度。

 

中国开征碳税负面影响可控

 

中国是《联合国气候变化框架公约》签约国,目前虽未承诺减排义务,但作为CO2排放大国,限排和减排的国际压力与日俱增。开征碳税不仅符合国际环境政策的发展趋势,也可以提高自身的国际形象。

对企业来说,开征碳税会加重高耗能、高污染企业的负担,但是也可以激励企业探索和利用清洁能源,加快淘汰落后产能,研究和使用节能减排技术,结果必然是促进产业结构的调整和优化。

与发达国家普遍建立环境税制或绿色税制相比,我国尚缺乏独立的环境税。开征碳税,既可增强税收对于CO2减排的调控力度,也有助于我国环境税制的完善。特别是在“税收中性”原则下,可减少其他扭曲性税收,实现整个税制结构的完善和优化。

 开征碳税后对GDP会有一定的负面影响,但这种影响是可以承受的,而且其促进CO2减排的效果十分明显。

我们采用国内外研究税收政策影响的主流分析工具,运用2005年投入产出表,包括15个生产部门、2类居民和6个基本模块,选择5种不同的税率水平(10、20、30、40、70元/吨CO2),对我国开征碳税的影响进行了动态分析(2011年开始的10年长期影响)。相对不开征碳税的情况,从纵向看,碳税对经济的影响程度和减排效果逐年不断增强;从横向看,碳税税率越大,增强的幅度越大。在10元/吨和70元/吨的税率水平下,对GDP的10年累计降低幅度分别为0.19、1.67个百分点,对投资的累计降幅分别为0.25、2.75个百分点,对居民消费价格指数(CPI)的累计减少幅度分别为0.14、0.66个百分点,对CO2累计减排幅度分别为18.57、114.15个百分点。

从行业结构上看,能源行业和重工业受碳税的影响是减少行业产量、提高行业价格和减少进出口,影响程度高的行业主要为煤炭采洗业、天然气开采业、电力工业、有色金属、钢铁行业等;而对轻工业和农业等行业的影响是增加行业产量、降低行业价格和增加进出口,且影响相对较小。

由于开征碳税对部分高耗能行业、能源成本比重大的行业影响较大,而这些行业可能是一些地方的支柱型产业,所以开征碳税过程中可能面临来自行业、部门乃至一些地方政府的阻力。

另外,在我国开征碳税需要处理好与现有对能源征收的相关税种之间的协调关系,需要从政府间财政关系上处理好碳税的收入归属问题,还需要进一步完善矿产资源和能源等生产要素价格形成机制。需要把开征碳税放在财税体制改革,乃至整个经济体制改革的大环境下统筹考虑,其配套、协调过程中存在一定的困难是显然的。

 

碳税如何落地中国

 

低税率起步,以减轻碳税出台阻力。建议考虑采用从量计征的方式,即采用定额税率形式。在设计税率水平时应综合考虑:最大限度地反映减排CO2的边际成本;对宏观经济和产业竞争力的影响;对煤炭、天然气和成品油等不同化石燃料实行差别税率;与其他税种的衔接,碳税的税率水平还涉及对化石燃料征税的其他税种税负的平衡,如近期准备出台的资源税改革必然会对开征碳税时的税率水平产生影响。

考虑到我国社会经济的发展阶段,为了能够对纳税人CO2减排行为形成激励,同时不能过多影响我国产业的国际竞争力和过度降低低收入人群的生活水平,短期内应选择低税率、对经济负面影响较小的碳税(如10元/吨CO2),然后逐步提高。同时,还有必要根据我国经济社会的实际发展状况和国际协调等方面的需要,建立起碳税税负的动态调整机制(包括预告税率提高),更好地发挥碳税在促使企业主动减排方面的重要作用。

对不同行业和领域实施灵活的税收优惠政策措施。根据国际经验并结合我国国情,碳税制度可考虑设计如下优惠措施:

一是为保护我国产业在国际上的竞争力,可适当对受影响较大的能源密集型行业建立合理的税收减免与返还机制。但这些行业必须与政府签订一定标准的节能减排协议,做出相应承诺。

二是对于积极采用技术减排并达到一定标准的企业,给予减免税优惠。

三是从促进民生的角度出发,对于个人生活使用煤炭和天然气排放的CO2,暂不征税。

结合我国税制改革进程,适时推出碳税。根据碳税的开征条件,并结合我国应对气候变化的政策方向以及与化石能源相关的税制改革进程,建议“十二五”期间在出台环境保护税的基础上,通过不断完善与其他相关税种的关系,在 “十二五”末或者“十三五”期间择机开征碳税。

从具体的碳税实施方式来看,存在多种选择:一是在现行资源税和消费税基础上,以化石燃料的含碳量作为计税依据进行加征;二是在资源税、消费税和环境税之外单独开征碳税;三是将碳税作为环境税的一个税目征收。根据“宽税基、简税制”的税制改革原则,结合我国环境税的发展趋势,建议现阶段的碳税采取第三种实施方式。在未来对环境税收体系的优化和对化石燃料征收的相关税种整合时,可考虑将现有对化石燃料征收的税种全面改革为碳税。

面对我国2020年自主减排目标的艰巨任务,包括碳税在内的财税政策手段是可以有所作为的。我们认为,有必要在借鉴国际经验的基础上,适时开征国内碳税。


 
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